法律分析：行政命令及当然有其力量达到控制的目的，不一定要靠资本的力量。但有一些公益事业，比如公交等，一般认为光靠行政力量是不够的，还要公营才好。但这种行业一般不以营利为目的。大多数行业国有可以控股，也可以参股，也就是说不一定要求控股。
法律依据：《关于执行的通知》
国家体改委、证券委：
为保证股份制试点工作顺利进行，经同意，在国家规范股份有限公司的法律、行规公布前，国家体改委发布的《股份有限公司规范意见》具有部门规章的法律效力。各地股份有限公司以及在境内外发行、上市股票的股份有限公司，其组建和成立后的有关事宜，必须执行《股份有限公司规范意见》。