我国流域水环境管理手段的发展趋势及建议

维普资讯 http://www.cqvip.com 理论前沿　一一一　■　Ｒｃ［　————————————一一一　我国流域水环境管理手段的　发展趋势及建议　张继承　（河南农业大学）　摘要：流域内水环境的管理有很多手段，正确认识各种手段各自的优缺点和发展趋势，对于制定流域水环境管　理具有重要意义。对现行水环境管理手段的种类、主要管理手段优缺点、选择水环境管理手段的标准、水环　境管理手段的发展趋势进行了分析，并提出相关建议。　关键词：排污收费；排污权交易；水环境管理；经济手段　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｔｒｅｎｄ　ｏｆ　ｗａｔｅｒ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｔｏｏｌｓ　ｆｏｒ　ｒｉｖｅｒ　ｂａｓｉｎｓ　ａｎｄ　ｐｏｌｉｃｙ　ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ／／Ｚｈａｎｇ　Ｊｉｃｈｅｎｇ　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｍａｎｙ　ｔｏｏｌｓ　ｈａｖｅ　ｂｅｅｎ　ｄｅｖｅｌｏｐｅｄ　ｆｏｒ　ｗａｔｅｒ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｉｎ　ｆｉｖｅｒ　ｂａｓｉｎｓ．Ｃｏｒｒｅｃｔｌｙ　ｒｅｃｏｇｎｉｚ—　ｉｎｇ　ｔｈｅ　ａｄｖａｎｔａｇｅｓ　ｏｒ　ｄｉｓａｄｖａｎｔａｇｅｓ　ｏｆ　ｖａｒｉｏｕｓ　ｔｏｏｌｓ　ａｎｄ　ｔｈｅｉｒｓ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｔｒｅｎｄ　ｉｓ　ｏｆ　ｇｒｅａｔ　ｉｍｐｏｒｔａｎｃｅ　ｆｏｒ　ｍａｋｉｎｇ　ｗａｔｅｒ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｐｏｌｉｃｉｅｓ．Ｔｈｅ　ｐａｐｅｒ　ａｎａｌｙｚｅｓ　ｔｈｅ　ｔｙｐｅ　ｏｆ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｗａｔｅｒ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｍａｎ—　ａｇｅｍｅｎｔ　ｔｏｏｌｓ，ａｄｖａｎｔａｇｅｓ　ａｎｄ　ｄｉｓａｄｖａｎｔａｇｅｓ　ｏｆ　ｍａｉｎ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｔｏｏｌｓ，ｃｒｉｔｅｒｉａ　ａｎｄ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｔｒｅｎｄ．Ｉｔ　ａｌｓｏ　ｈｉｇｈｌｉｇｈｔｓ　ｔｈｅ　ｐｒａｃｔｉｃａｌ　ｍｅａｎｉｎｇ　ｏｆ　ｍａｋｉｎｇ　ｒｅｌｅｖａｎｔ　ｐｏｌｉｃｙ　ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ　ｄｉｓｃｈａｒｇｅ　ｆｅｅ　ｃｏｌｌｅｃｔｉｏｎ；ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ　ｄｉｓｃｈａｒｇｅ　ｒｉｇｈｔ　ｔｒａｄｉｎｇ；ｗａｔｅｒ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ；　ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ｍｅａｎｓ　中图分类号：ＴＶ２１　文献标识码：Ｂ　文章编号：１０００—１１２３（２００６）０４—００１４—０３　制定的水污染治理目标或流域内水环　一缺点：①执行这类需要庞大　、现行水环境管理的主要　手段　境容量确定允许排放的总量，让市场　的执行队伍和高额的执行成本；②命　决定排放的价格；而基于价格的经济　令控制型手段要求制定者必须　现行的控制水污染的手段主要有　手段是根据排放浓度先确定排放的价　明确每一个生产主体的生产成本函　两大类，一类是命令控制型手段，另一　格，让市场决定排放的总量。基于数量　数，这在现实的经济中是不太可能　类是经济手段．其他还包括技术手段、　的经济手段主要是指排污权交易、建　的；③一旦经济主体达到命令控制型　宣传教育手段等。命令控制型手段主　立控污银行等手段．基于价格的经济　手段制定的标准．该手段就不能提供　要指法律手段和行政管理手段。法律　手段则包括排污收费ｆ税１、资源税、产　额外的刺激了；④命令控制型手段无　手段是国家通过制定和运用经济法律　品税、补贴、保证金ｆ押金），使用者收费　视个体之间的差异，排斥市场交易，　法规来调节经济活动的手段，主要包　或成本分摊．污染赔偿及罚款等手段。　其后果是扼杀排污者采用技术革新　括经济立法、经济执法和法律监督：行　政手段是国家通过行政机关．采取行　二、主要的水环境管理手段　降低污染的积极性；⑤命令控制型手　的优缺点分析　段不利于避免排污总量的扩张。　政命令、指示、指标、规定等行政措施　２．以排污收费为代表的基于价格　来调节和管理经济的手段．包括行政　１．以行政管理为代表的命令控制　的经济手段优缺点分析　命令、行政指标、行政规章制度和条　型手段的优缺点分析　优点：有利于企业外部成本内部　例；经济手段又可分为基于数量的经　优点：命令控制型手段目标明　化，企业有一定的自主权，可以根据　济手段和基于价格的经济手段。　确．如实施成功．能够很快获得预期　自己的实力确定污染物的排放量。　寻　基于数量的经济手段是根据事先　的环境效果。　缺点：①缺乏确定最优排污量标　删　＊　收稿１３期：２００５—１２一Ｏ５　量　作者简介：张继承（１９７２￣），男，中国人民大学环境学院博士生，现于河南农业大学经管学院任教，主要研究方向是环境经济和区域可持续发展。　厶　一　１４　维普资讯 http://www.cqvip.com 准所必需的信息。由于在市场经济中　企业没有义务向报告其私人成　本和收益，加之管理部门收集每个企　业的净收益信息所耗费的成本巨大　从而无法测算边际私人纯收益和边　际外部成本，从而无法确定最优排污　量标准。②排污收费不能控制排污总　量，由于实际上不能经常地改变　ｆ提高或者降低）排污收费标准，排污　收费制度因其和缩小了交易范　围和交易机会，效率必然低下。　３．以排污权交易为代表的基于数　量的经济手段优缺点分析　优点：排污权交易手段最大的优　点是能够控制污染物的排放总量。并　为公众参与环境管理提供了机会，有　利于保证国家环境目标的实现。　缺点：①对监测技术、管理人员的　技术业务素质和行政管理素质要求较　高，了落后地区对该方法的使用。　排污权交易必须以连续监测为基础，需　要先进的技术措施作保证，要进行经　济、技术、环境等方面的系统分析和计　算机辅助系统、数据库和信息处理系　统、科学计算系统和管理决策辅助系统　的支持，使得推广这种手段受到客观条　件的。②排污权交易在现实情况中　存在交易成本不为零有时甚至很高的　情况，如果市场机制小完善、竞争不充　分。排污权交易的运作存在很大的闲　难。③存在市场垄断而无法形成竞争局　面的可能性．使得后进人的企业处于不　利地位，阻碍经济的发展。　４．其他主要经济手段介绍　建立控污银行——是专门发行、　经营排污指标，充当排污权交易中问　调节者的经济组织，企业可以将多余　的、可实施的、永久的以及可定量的　排放减少量作为排放削减存款存人　银行或在排放交易中使用。　产品收税——凡是使用在生产或　使用过程中对水环境有害的产品者，　都必须支付一定数额的费用。该收费　主要依据产品中有害物质含量及其危　害程度进行收费或对产品本身收费。　使用者收费或成本分摊——指　排污者为集中处理污水或　同治理　污染支付的费用。收费一般用于解决　污水处理厂币¨泵站管网等的运行费．　这种收费一般ｆ｝ｆ现在居民区相对集　中或企业相对集中的城市。　污染赔偿和罚款——属于民事　责仟范畴。指当事人违反环境法规、　污染水体而造成他人财产损失或人　身损害时．即使达标排污也应依法向　污染受害者进行经济补偿。污染罚款　是对违法行为给予的经济制裁。　保证金ｆ押金）——是对潜在的污　染源预先收取一笔费用ｆ押金），待确　定该污染源没有发生污染行为后．再　将该笔费用ｆ退款）还给潜在污染源，　押金一般大于该污染源妥善处理废　弃物的成本。　三、选择水环境管理手段的　标准及管理手段运用的趋势分析　１．选择水环境管理手段的标准　在实际运用巾，对以上各种水管　理手段的选择可以根据其优缺点并结　合流域的自然和经济特点有选择地加　以运用．选择的标准一般有以下四个：　①效率、效果标准——该手段是　否能以最低成本方式实现所要求的　环境改善：　②财务标准——该手段能否带　来收益：　③公平、可接受性标准——该手　段能否获得有ｌ炎各方的支持：　④管理难易标准——该手段在管　理上是否可行，需要多大的管理成本。　２．现行水污染治理中管理手段运　用的趋势分析　（１）命令控制型手段成为基础性　和间接手段　由以上评价标准结合国内外的　实践来看。的命令控制型手段因　其信息获取及执行成本太高，不可能　解决与企业经济利益笑系密切的环　保问题。但命令控制型手段是其他各　项手段得以执行的基础和保障。尤其　理论前沿　ＣＨＩＮＡ　ＷＡＴＥＲ　ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ　对于水环境具有明显的公共品性质．　会出现“市场失灵”从而为法律和行　政手段的介入提供了依据和机会。　随着市场经济的不断发展和市　场经济的不断完善，为通过　创设市场和利用市场来实现水环境　管理提供了ｎＪ能，所以在水环境管理　中，比较合理的方式是．市场中产生　的问题用市场机制来解决，命令控制　型手段发挥基础性和间接职能　（２）基于总量控制的经济手段成　为市场的主流　在基了　数量和基于价格两种经　济手段中．就排污收费和排污权交易　两种具有代表性的经济手段而言，可　以从以下几个方面加以比较：①从效　率、效果上看．用排污权交易制度更　能保证控制污染物排放总量，实现最　优的环境质量水平。因为排污权交易　是一种基丁总量控制目标的手段，是　一种完全控制，而排污收费是一种基　于浓度控制日标的手段．仅是一种部　分控制。②从管理难易程度上看，排　污权交易的资源转移是在私人经济　部门之间进行．相当于治理成本高的　业向治理成本低的企业支付治理　费用：而排污收费的资源转移是从私　人经济部门（污染企业）转向公共部　门，所以排污权交易能够更充分地发　挥市场机制和私人经济部门的作用。　③从公平、可接受性方面看，因排污权　交易并不拒绝其他公众丰体参与进　来，更能受到多数利益主体的欢迎。　由以上分析可以看出。基于总量　控制的排污权交易是解决未来水污　染管理的主要经济手段，代表着未来　的发展趋势。　（３）体现全过程控制的各种手段　综合运用　为了实现流域内水质的改善。国外　在流域管理上积极推行从源头预防、过　程控制到末端治理的全过程管理。综合　利用强制性、支持性和引导性　罟　圊　，把生产环节强制控制、销售环节　＊　兰　指导控制与消费环节引导控制结合起　鐾　１５　一　维普资讯 http://www.cqvip.com 理论前沿——————　—　丽　————————一一——一一——一一　来，充分调动各利益主体的积极性。　全过程管理的思想要求根据生　命周期理论从输入端、过程端和输出　先，命令控制型手段是经济手段使用　的前提和基础．必须不断建立和完善　各项法律和法规，提高行政管理手段　的执法效率；其次，并不是说所有的　污染物质都可以利用经济手段，对于　某些危险性污染物质来说，不管是排　水环境的话。都无法避免流域内水质的　不断恶化，对我国来说只能采用排污收　费与水质量标准并行的制度，也就是先　界定水体水质标准．然后再决定可达此　目标的排放费率，在这种并行制度下，　也要根据不同流域、同一流域上下游或　不同季节制定不同的费率标准，同时要　提高收取的排污费的使用效率　，　端各个环节进行管理，从源头上减少　水资源的消耗和水环境的破坏，要利　用各种手段对利益相关者的行为施　加影响，改变各主体不利于水环境改　善的生产和生活方式，站在全流域的　角度上对可能对水资源和水环境产　污权交易或排污收费等经济手段，都　事实上赋予了企业污染环境的权力，　对于这类物质显然是不适用的．只能　５．加强监测技术的研发和推广，　生影响的因素进行分析和研究，从法　律法规的完善、全流域管理的优　化、综合性管理手段的运用出发，进　行综合性流域水资源和水环境管理。　四、对我国水环境管理的政　策建议　１．逐步建立和完善流域统一管理　与行政区域管理相结合的管理　和管理架构，将水资源管理与水污染　防治统归流域管理机构　水系的干流和支流所形成的自　然流域，因跨不同的行政管理区域，　不同的区域和不同的部门出于对本　区域和部门的利益出发，对待本区域　内的流域水环境问题的态度不尽相　同，因此造成的冲突和摩擦将很难得　到解决。因此，唯一可行的管理　是对于跨不同行政区域的流域部分　实行流域统一管理。对于只存在某一　个区域内的支流实行行政区域管理。　在管理架构上可以在层面上成　立由牵头、国家级各职能部门　参与的流域领导小组．下设不同　流域的流域管理局．分局由流域内不　同区域的相关部门的主要领导组成，　共同处理流域内的事务．对于不跨区　域的支流则由当地区域的相关部门　组成流域管理分局。只有正确处理自　然流域与行政区域之间的关系．流域　的水环境问题才能得到根本解决。　２．健全流域水管理的法律体系，　制定严格适当的、法律和规划，　罟　为流域水资源与水环境综合管理的　皿　＊　实施创造有利的条件　塑　誉　对于命令控制型手段来说．首　厶　一　１６　采取严厉的法律和行政手段来管理：　最后．命令控制型手段要从调动各利　益主体积极性出发，结合污染物生　产、使用和排放整个生命周期中的各　环节，认真分析各利益主体行为产生　的原因．通过调整制定相应的法律和　法规．规范和完善管理和管理架　构．对污染物生命周期各环节所涉及　的利益主体的行为施加正确的影响，　才能达到命令控制型手段所能达到　的效果　３．从水资源和水环境综合管理角　度出发。实现水资源的合理利用和水　环境的改善　流域内这种为了防止污染、实现　水质的全面改善的全过程控制和多　种手段的综合运用，体现在对水资源　和水环境的综合治理上，因为水资源　和水环境两者本身就是一对相互影　响、相互制约的共同体。水资源的多　少决定了流域内生态用水和水环境　的容量，水环境的好坏也决定了对人　类生产和生活所有的水资源的数量　和质量。流域综合治理必须从影响两　者的多种因素出发，对流域内的水资　源进行综合规划，对水环境进行全过　程控制。从调动流域内利益相关方的　积极性出发，提供保障性制度安排．　充分利用各种手段对利益相关方的　行为施加影响．保证流域内的水环境　不断改善　４．根据我国的国情，采用排污收　费与水质量标准并行的制度　对于排污收费来说，不管是超标收　费或排放即收费，如果仅仅把目标盯在　污染物浓度而忽略了流域内的水质和　提高管理人员的技术业务素质和行　政管理素质。为排污权交易手段的使　用创造条件　从点源问排污权交易的前提来　说，必须在流域内有足够的交易主体，　交易主体问的边际治污成本差异要足　够大且交易成本必须足够小，小到低　于其治理成本。从技术层面来说，排污　权交易有三个关键问题：一是如何给　企业设置配额：二是要使这种配额可　以用公式计算．并且对所有企业是公　平的；三是要建立交易规则使企业可　以自由进入市场，随时进行交易，交易　的基础是数据必须准确，为此，必须对　监测方法、监测数据和处罚方法都作　详细规定，必须对废气或废水的流量　与其污染物浓度进行连续检测。就我　国目前来说与这些要求都存在较大的　差距，要求我们国家必须加强监测技　术的研发和推广、提高管理人员的技　术业务素质和行政管理素质，为排污　权交易手段的使用创造条件。　■　参考文献：　【１】郭焕庭．国外流域水污染治理经验　及对我们的启示．调查与研究．２００１．８．　『２１宋国君．中国污染物排放总量控制　和浓度控制．环境保护．２０００．６．　３杨展里．中国排污权交易的可行性　研究＋环境保护．２００１．４．　【４］姜付仁，刘树坤，陆吉康．流域可持　续发展的基本内涵．中国水利．２００２．４．　ｆ５］王树义．流域管理研究．长江　流域资源与环境．２０００．９（４）　ｆ６冯尚友．水资源持续利用与管理导　６］论．北京：科学出版社．２０００．　责任编辑李建章