地区环境规制对我国制造业转移的作用研究

总第591期

经济论坛EconomicForum

Oct.2019No.10

Gen.591

◆宏观经济◆

地区环境规制对我国制造业转移的作用研究刘涛

【摘

要】随着近年来环保立法与执法日趋严格，地区环境规制已经成为继“要素禀赋”和“因素”

之外促使制造业转移的重要因素。本文按照污染程度对制造业予以区分，并在此基础上，通过实证研究，分析得出地区环境规制水平对我国制造业的转移有显著影响，并对重污染、中污染和轻污染制造业转移的影响程度有所不同，在此基础上，建议统一环境规制标准以营造公平的企业间竞争环境，并应进一步完善地方政绩考核指标，由关注地区间差异转向关注人均差异，由关注经济发展转向关注公众满意度，从而倒逼地方因地制宜合理化地方产业结构，避免产业结构趋同，促进制造业整体效率的提升。【关键词】地区环境规制；制造业转移；环境风险

【作者简介】刘涛，中国大学博士后流动站，研究方向：绿色金融、环境立法研究。

一、引言

改革开放以来，我国东南沿海地区依托和地理优势逐步发展成为制造业的集聚区域。有证据表明地理集中度与生产率之间也有着密切的关系，而且地理集中程度高的制造业产业生产率也越高[1]。

我国区际间经济发展不均衡的问题较突出，中西部大部分地区经济发展相对落后。经济发展相对落后地区期望能够从东部沿海承接产业，以促进实现产业升级、民生改善。随着西部大开发战略的实施，在2003年前后我国制造业整体重心呈现中西部方向移动的趋势[2-3]。

然而，根据新经济地理学的观点及相关研究成果，远离天津、上海和等港口城市的我国西部及北部地区由于在地理位置方面的劣势，导致其在资本存量、相关配套设施以及参与国际分工的效率

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等方面相对于东部沿海并不具备比较优势[4]，我国西部及北部地区发展制造业在总体上会有效率损失。

与此同时，伴随制造业转移的污染转移现象给部分承接制造业的地区生态环境造成了重大损害。通过梳理近年生态环境部披露的环境事件，我们发现经济欠发达地区局部范围的重大环境污染事件层出不穷，如2016年内蒙古自治区腾格里沙漠污染案，2017年江西省九江市柴桑区港口街镇稻谷镉含量超标事件，2018年广西铝业污染案、江西和湖南交界的渌江部分流域出现重金属铊超标事件等，均对当地自然环境、人民群众生命和财产安全造成严重影响。虽然已经开始加大对地方在污染防治措施的落实和治理目标达成方面的审计和问责，但是仍然存在部分地方对于地方企业的环境违法事件不作为、乱作为的情况，甚至一些地方

存在对于已发现问题采取敷衍整改和虚假整改等行为，假装运行治理设施以应对督察以及整改措施和工作责任落实不到位的情况①。

由此可见，一方面制造业集中有利于生产率提高，另一方面制造业从东南沿海地区向西部移动在经济效率上有所降低，也对西部当地环境造成损害，对产业和西部当地而言均非最优选择。然而实际中又确实出现了制造业的地理移动。因此，有必要对促使制造业转移的具体因素进行研究，以期能对我国环保和制造业相关产业的制定与实行、制造业总体绩效的提高有所帮助。

二、文献综述

制造业集聚和扩散在近年成为学界研究和讨论的热点。目前的国内外关于制造业转移机制的研究主要围绕污染产业由发达国家向我国进行转移以及由国内东南沿海地区向西部及北部地区转移的现象开展。目前，主流观点认为促进制造业转移的主要有两个因素，即“要素禀赋”和“因素”，对环境规制在制造业转移中的作用的研究较少且结论不统一。

（一）要素禀赋

根据新经济地理学“制成品的跨区域流动具有运输成本”和“规模报酬递增”的假定，地理因素和土地、劳动力等直接成本，环境污染等间接成本是导致制造业转移起到聚集和离心的重要因素。

范剑勇（2004）注意到我国制造业扩散效应已经开始显现，认为产业集聚到一定程度后产生的诸如非贸易品价格居高不下、环境污染等拥挤成本,往往超过了引向集聚的向心力[5]。吴三忙、李善同（2010）在对我国制造业转移的研究中提出，我国东南沿海地区从上个世纪80年代开始吸引了大量资本注入，制造业逐步发展壮大[2]。然而，由于东南沿海地区土地、劳动力等成本的不断上升和积极推动区域协调发展，近年来我国制造业重心开始呈现向北偏西方向移动的趋势。

（二）因素

◆宏观经济◆随着东南沿海良好的基础设施和较高的劳动力素质，在一定程度上抵消了土地、劳动力等成本上升的负面影响，并且根据对比国外的经验，我国当前的经济发展水平还没有发展到制造业必须扩散的阶段[3]，这也使得仅从要素禀赋因素的角度无法完全解释我国的制造业转移现象。有部分研究开始关注制度在推动制造业转移所起到的作用，认为我国的制度变化也是制造业转移的重要影响因素

白重恩等（2004）的研究指出，地方保护主义是阻碍制造业向具备比较优势的地区集中的重要因素[6]。地方财政主要依赖于来自地方行业的税收，地方往往会倾向于对以往取得高税利的行业更为保护，从而吸引制造业的投资经营，降低其向其他地区集聚的程度。贺灿飞等（2010）发现地方的产业和区域拉动了部分产业分散布局，增加值高、利税率高或价值链长的产业地理格局尤其受到这种行为的影响，并归因于经济决策权下放和财政分权导致了激烈的区域竞争，造成了严重的地方保护主义，激发了区域之间在产业发展方面相互模仿，使得产业区位偏离比较优势和集聚经济，不利于产业地理集聚[7]。

（三）环境规制

影响制造业集聚的因素是相当复杂的，若仅仅局限于地理条件、资本积累和导向等因素，往往难以对产业发展的具体现象进行解释，也降低了理论研究的可信度。有学者开始关注地区环境规制强度对我国制造业转移的影响，为制造业转移增添了新的研究视角。

要通过加大对有色金属、钢铁、水泥、煤炭、玻2012年之后总体经济增长速度放缓，主

璃等行业环境违法企业检查力度，暂停相关行业新增重点防控污染物排放的建设项目环评审批，加大污染减排重点行业监管力度，强化日常环境监管。2017年以来随着供给侧改革的进一步深化，环保执法力度空前增强。2017年8月下发的

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《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动强化督查方案》中明确了“2+26清单””城市需提供的任务清单包括“化解过剩产能。2018年6月，生态环境部举行6月例行新闻发布会，表明环保执法“以‘散乱污’企业综合整治和达标排放为重点，优化产业结构；以散煤清洁化替代为重点，优化能源结构；以公路转铁路和柴油货车治理为重点，优化运输结构；以矿山、绿地和扬尘综合整治为重点，优化用地结构”。

地区环境规制强度，即地方以环境保护为目的制定和实施各项与措施的力度。的环境必须通过具体的地方和部门才能实现，地区环境规制强度是决定环境实施效果的决定因素，此外，地区环境规制强度必然会引发实施各项环境保护与措施的对象即具体产业发生地理转移等一系列反应。一方面，生态环境容量本身固定，环境质量也在短时间内难有较大变化，而环境规制强度体现了地方对环境污染的容忍度和对污染的容纳能力，属于影响制造业转移的要素禀赋范畴；另一方面，地区环境规制具有明显的色彩，在环境保护相较经济发展对地方政绩考核影响较弱的情况，一些地方有意愿通过降低企业所缴纳的排污费、减弱环保执法力度等方式，促进企业降低环保成本，进而提高税收收入。企业出于提高收益的目的，也存在向环境规制较低地区转移的动力，环境污染也属于影响制造业转移的因素范畴。

可见，地区环境规制强度是因素和资源禀赋两方面共同作用的集中体现，考察地区环境规制强度对制造业转移的作用比单纯考虑或禀赋因素的影响更为全面和准确。

环境规制的本质是除了资本和劳动力等生产要素以外的全要素生产率当中的一部分，虽然看不见摸不着，但是一个地区内相同的环境规制水平会对该地区不同产业内的企业资本和劳动力等

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投入配置效率会产生不同的影响，从而对该地区不同产业的产出效率造成不同的影响。因此环境规制对制造业转移不是直接的、线性的影响，而是对不同类型的企业有着不同的影响的。大多数行业因环境规制而进行迁移的压力很小，但是也有一小部分行业的环境规制的适应成本较高，一般而言，企业所处行业污染密度越严重，所需的环保投入就越大，环境规制的适应成本也就更高，因此需要从行业的特性进行分析并考虑环境规制对制造业转移的影响。

研究假设：地区环境规制水平对我国制造业的转移有显著影响。

三、实证研究（一）研究样本

本研究以我国31个省及直辖市的制造业以及产业链中的加工制造行业的2016年数据为研究样本。为更好地理解环境规制对制造业转移影响的机制环境规制的作用，针对不同污染密度的产业分别构建模型，进而观察环境规制对不同污染密度的制造业转移所产生的大小和方向两个维度的影响。

（二）变量定义

省制造业合计产出的比例，数据整理自国家统计1.因变量。2016年各省重污染行业产出占各

局发布的《2017年中国工业经济年鉴》。

2.自变量。环境规制：鉴于开始将二氧化硫和化学需氧量这

《国家环境保护两项“主要污染物排放总量减少10%”明确为约束性指标，而不是“预期性目标”，并将减排总体目标在省份之间进行分解，要求“各地区要切实承担对所辖地区环境质量的责任，实行严格的环保绩效考核、环境执法责任制和责任追究制”。囿于数据可得性，本文以“1”减去“2016年各省单位工业总产值二氧化硫、化学需氧量、工业固体废物产生量与全国平均水平比值之和”来度量环境规制强度，该值越高则环境规制越严格，数据

“十一五”规划》◆宏观经济◆表1产值占比提高的制造业细分行业数量

产值占比提高的制造业细分行业数量

东北华北华南华东西南华中西北

10580产值占比减少的制造业细分行业数量

27172219345242322注：数据整理自《2006年中国工业经济年鉴》《2017年中国工业经济年鉴》。

来源于《2017年中国工业经济年鉴》和《2017年中国统计年鉴》。

（1）平均工资：2016年各省在岗人员平均工资，数据来源于《2017年中国工业经济年鉴》。

（2）土地量：2016年各省建设用地规模，数据来源于《2017年中国工业经济年鉴》。

（3）交通条件：2016年各省水路、公路、铁路合计占全国比重，数据来源于《2017年中国统计年鉴》《2017年中国工业经济年鉴》。

（4）市场需求：2016年各省当年最终消费支出，数据来源于数值越大则说明该地区的市场需求越高，数据来源于《2017年中国工业经济年鉴》。

（5）矿产资源：2016年各省的铜矿、铅矿、锌矿、铝土矿、菱镁矿、硫铁矿、磷矿、高岭土、石油、天然气、煤炭、铁矿、锰矿、铬矿、钒矿、原生钛铁矿合计储量与全国合计储量的比值，数据来源于《2017年中国工业经济年鉴》。

（6）水储备量：2016年各省的水资源总量，数据来源于《2017年中国工业经济年鉴》。（2014）的研究方法，考虑到污染物排放的不可相加性和行业异质性，采用改进的标准差标准化法和AHP法计算制造业各行业的污染物排放强度[8]，本文将样本所属行业按照重度、中度和轻度污染行业，其中，重度污染行业包括造纸、采矿、热电、

4.调节变量：行业污染密度。根据韩晶等3.控制变量。

非金属矿物制品、化学原料及制品等细分行业，中度污染行业包括食品制造、金属制品等细分行业，轻度污染行业包括仪器仪表、塑料制品等细分行业。

（三）描述性统计

我们发现，同2005年相比，2016年的东北、华北、华南和华东地区产值占比降低的工业细分行业数量明显多于产值占比提高行业的数量，呈现工业产业外移的趋势。而西南、华中和西北地区正好相反，产值占比提高的工业细分行业数量明显多于产值占比降低行业的数量，呈现工业产业迁入的趋势。其中，东北地区情况较特殊，全部27个工业细分行业产值占比均呈现下滑的情况，这为该地区经济呈现明显下滑提供了有力的解释。

从各地区化纤、化工、造纸、钢铁、有色、饮料、石油加工、非金属矿制品等8类重污染产业[8]产值占比变化情况看，存在污染行业由华北、华南、华东等经济较发达地区向西南、华中和西北转移的趋势，其中，西北地区8类重污染产业产值占比均有所增加，华中地区和西南地区也分别增加了7类和6类，而相应的，华北、华南和华东地区重污

相关性分析：

无论是重污染、中污染还是轻污染产业，在所有影响制造业转移的因素中，环境规制的相关性都明显高于要素禀赋。同时，环境规制对于中污染制造业转移的相关性最强，其次是重污染行业，且对

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染产业产值占比减少的分别达到了7类、6类和5类。

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表2各区域重污染产业变化

增加的重污染产业

减少的重污染产业

东北华北华南华东西南华中西北

无化纤钢铁化工造纸化工化工

石油加工化纤化纤造纸造纸

石油加工非金属矿制品化纤化纤

钢铁非金属矿制品非金属矿制品

饮料钢铁钢铁

石油加工有色有色

饮料饮料

石油加工

化工化工造纸化工石油加工

造纸造纸非金属矿制品有色

非金属矿制品化纤钢铁

钢铁非金属矿制品有色

有色有色饮料

饮料饮料

石油加工

注：数据整理自《2006年中国工业经济年鉴》《2017年中国工业经济年鉴》。

这两类行业的影响方向不同。

（四）回归模型

无论是重污染、中污染还是轻污染产业，在所有影响制造业转移的因素中，环境规制的t值都最高，说明地区环境规制强度对制造业转移影响显著。同时，环境规制对于中污染制造业转移影响最显著、影响最大，其次是对重污染行业转移，且对这两类行业的影响方向不同，提高环境规制强度会显著促使重污染产业的迁出。

我们也看到，提高环境规制强度在一定程度上会促使污染程度相对较低的中污染产业的迁入，可能是由于当地为填补环境规制强度提高所导致的重污染行业迁出所留下的空白而对产业结构进行调整所致，此外，随着国家环保标准提高、环境执法力度趋严以及居民对高质量环境需求增加等因素，促

使资本和劳动力更倾向于向环境规制水平较高的地区流动，从而更加使得污染相对较轻的中污染产业在环境规制水平较高的地区更好的发展。

轻污染行业对环境规制的依赖度较低，因此对环境规制强度变化的反应不敏感。

四、结论和建议

修订前的《环境保》强调促进社会主义现代化建设的发展,并要使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调，体现的企业利益至上原则。新修订的《环境保》的立法目的转变为促进经济社会可持续发展以及使经济社会发展与环境保护相协调。这种立法指导思想的转变已经是一大进步，然而基于实际情况，新修订的《环境保》提出开展环境保护不仅是要改善环境、防治污染，也要促进经济社会可持续发展。

表3不同污染密度行业产出比与环境规制及资源禀赋的相关系数

环境规制

重污染

占各省产出比占各区域产出比

中污染

占各省产出比占各区域产出比

轻污染

占各省产出比占各区域产出比

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0.63-0.68-0.710.170.280.68在岗工资-0.32-0.09-0.320.080.700.24土地-0.16-0.380.070.050.020.47交通-0.07-0.27-0.060.010.510.06消费-0.48-0.490.370.55-0.260.11矿产-0.27-0.060.010.510.060.17水储备量0.06-0.050.190.000.01-0.36◆宏观经济◆表4回归结果

重污染转移系数

Intercept环境规制工资水平土地量交通条件市场需求矿产资源水储备量

0.4810.0090.0000.0001.435-0.2600.0000.0004.2161.9620.825t值系数0.2410.0130.0000.0000.344-0.068-0.0000.000中污染转移

1.922-1.2580.0260.180-0.125-1.0200.1824.411t值系数0.2780.0040.000-1.7800.0000.3290.0000.000轻污染转移

2.685t值-3.455-0.210-0.300-0.5240.135-1.533-0.0-1.129-0.5510.7301.0870.200自2014年《环境保》修订之后，我国的环保执法保障措施不断完善，一方面明确了“按日记罚”“查封扣押”“限产停产”以及“环责入刑”等处罚机制，另一方面建立省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，同时许多地方组建“环保”队伍，配备无人机和在线监测设备等先进装备。这些和措施的，使得环保监管执法的机制更为明晰、环保监管手段也更为丰富和高效。在供给侧改革进一步深化的大背景下，环保执法日益趋严，也发现和处理了许多环境违法事件，过去“管而不罚”的情况有所改变，例如作为化工重省的山东、江苏、浙江、广东等地2018年纷纷施以“关停”“限批”“禁止新建”等措施，如连云港化工产业园共有84家企业，预计关停60家企业；杭州在2018年—2021年底前，陆续关停或退出99家化工、电镀、印染企业。

通过对地区环境规制强度对我国制造业转移作用的研究，我们认为有必要重新审视当前地区环境规制强度与经济发展之间的关系。现实也暴露出部分地方对企业环境违法行为不作为的问题，可以说，部分地区的地方未能协调好环境保护与经济发展的关系，地区环境规制强度受制于当地的经济发展状况，导致不同地方的环境规制强度的不统一，从而弱化了环保制度和执法手段总的效果，由此也导致社会总体层面的资源巨大浪费、资源配置效率下降等问题。

随着近年来经济的增长和公众对环境质量、自身健康需求的提升，我们必须通过完善政绩考核机制、环保法律制度、环保执法机制等方式，调整环保执法与经济发展之间的关系以及环境保护多个目的之间比重，使经济发展与环境保护相协调。我们提出以下建议：

一是建议统一环境规制标准以营造公平的企业间竞争环境。地区环境规制强度已经超过要素禀赋，成为影响制造业转移的重要因素。因此，应更为重视环境规制的作用，并从培育和维护市场秩序的角度出发，统一地区环境规制强度，防止地方以当地环境为代价发展地方经济。统一环境规制强度还有助于提高地区环境规制强度较高地区的企业的相对绩效表现，促进制造业向具有比较优势的地区集聚，增加处于原本环境规制强度较低地区污染企业生存压力，从而倒逼地方因地制宜合理化地方产业结构，避免产业结构趋同、促进制造业整体效率的提升。

二是建议应完善地方政绩考核指标，由关注地区间差异转向关注人均差异，由关注经济发展转向关注公众满意度。由于地理和历史因素作用，以及制造业发展中的规模经济和收益递增效应与制造业聚集的相互强化，使得制造业聚集和地区间差距的趋势不可逆转，导致我国在发展过程中必然会面临整体效率和局部平衡之间的矛盾。

要破解这种总体和局部的矛盾就要打破区域

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参考文献

[1]C.CindyFan,AllenJ.Scott.IndustrialAgglomerationandDe-velopment:aSurveyofSpatialEconomicIssuesinEastAsiaandASta-tisticalAnalysisofChineseRegions[J].EconomicGeography,2003,(79):295-319.

[2]吴三忙,李善同.中国制造业空间分布分析[J].中国软科学,2010,(6):123-150.

[3]王非暗,王珏,唐韵,范剑勇.制造业扩散的时刻是否已经到来[J].浙江社会科学,2010,(9):2-10.

[4]陆铭,向宽虎.破解效率与平衡的冲突——论中国的区域发展战略[J].经济社会比较,2014,(4):1-16.

[5]范剑勇.长三角一体化、地区专业化与制造业空间转[J].管理世界,2004,(11):77-96.

间经济总量平衡的旧观念，要围绕实现总体和人均意义上的平衡来制定产业，改变长期以来以“GDP”为核心的政绩考核机制，一方面要将当前提出的“环保考核”落到实处，设立环保考核的及格线；另一方面要根据不同地区的环境资源禀赋，设计多元化考核指标，例如环境资源本身底子较差的地区考核更侧重环境质量、污染防治，已经形成产业集聚优势的地区考核更侧重市场环境的完善，鼓励各地区发挥各自优势，从而实现总体的经济增长和环境优化。

注释

①生态环境部、国家审计署2018年陆续披露和点名批评了多个地方环保执法情况，江西5市（南昌、九江、抚州、武宁、宜春）、河南4市（灵宝、新乡、三门峡、濮阳）、广西3市（梧州、钦州、北海）、宁夏2市（中卫、灵武）、内蒙古包头、河北无极、江苏泰兴和广东清远等多地部门存在不作为、乱作为的情况，对于已发现问题采取敷衍整改和虚假整改等行为，假装运行治理设施以应对督察，一些整改措施和工作责任落实不到位.

2018年审计署公告，截至3月底，黑龙江、陕西、吉林共计

14个工业集聚区未按要求配建污水集中处理设施及安装自动在线监控装置；湖南省洞庭湖区域34座城镇污水处理厂中仅有5座达到一级A排放标准，吉林、重庆、山东、湖南、湖北、黑龙江、陕西等7省市部分地方未完成大气、水污染防治方面目标任务。

[6]白重恩,杜颖娟,陶志刚,仝月婷.地方保护主义及产业地区集中度的决定因素和变动趋势[J].经济研究,2004,(4):29-40.

[7]贺灿飞,朱彦刚,朱晟君.产业特性、区域特征与中国制造业省区集聚[J].地理学报,2010,(10):1218-1228.

[8]韩晶,陈超凡,施发启.中国制造业环境效率、行业异质性与最优规制强[J].统计研究,2014,31,(3):61-67.

[9]国家统计局.2017年中国工业经济年鉴[M].北京:中国统计出版社,2017.

[10]国家统计局.2006年中国工业经济年鉴[M].北京:中国统计出版社,2006.

（责任编辑：刘明）

ResearchontheRegionalEnvironmentalRegulation’sEffectsontheManufacturingTransfer

LIUTao

Abstract:Astheenvironmentallegislationandenforcementismoreandmorestrictinrecentyears,theregion⁃alenvironmentalregulationhasbecomethesignificantfactorbesidesthefactorendowmentsandpolicyinfluence.Byseparatingthemanufacturingindustryintothreelevelsbasedontheirpollutiondensity,thispaperthinksregion⁃alenvironmentalregulationhasobviouseffectsonmanufacturingtransferinChinaandtheeffectsaredifferentbe⁃causeofthedifferentpollutiondensityofmanufacturerindustry.Therefore,thispapersuggeststhatthestandardofenvironmentalregulationshouldbeunified,andtheregionalgovernanceassessmentmechanismshouldbeim⁃provedfromfocusingonbalanceamongdifferentregionstothepercapitaincome,fromfocusingoneconomicdevel⁃opmenttopublicsatisfactioninordertocreateanenvironmentoffaircompetitionandpromotetheefficiencyofthemanufacturerindustry.

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Keywords:Regionalenvironmentalregulation;Manufacturingtransfer;Environmentalrisk